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是政府制定的政策。新中国成立至改革开放前期中国在退休政策上实行的是一轨制。1997年下半年政府把养老金分成二个等级，企业退休人员领的是“基本养老金”，而对机关和事业单位的退休人员却给的高，叫“养老金”。而且机关事业单位是不需要缴纳养老保险的。“双轨制”问题始于1995年，国家率先对企业养老制度进行社会保障改革，实行企业和个人共同承担为内核的“统账结合”模式。机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。这就形成了在养老制度上，企业和机关事业单位两种截然不同的“双轨”模式。
什么是退休养老金双轨制？下面谈谈笔者的认知与看法，欢迎广大读者和网友朋友参与讨论，发表真知灼见。
我认为，所谓退休养老金双轨制，是指退休养老金计发办法上长期运行的双轨制。应该说，养老并轨改革以前有退休养老金双轨制，在养并轨改革以后，仍然有退休养老金双轨制，这是客观的基本事实存在，是不以人们的主观意志为转移的。
在养老并轨改革以前，退休养老金双轨表现为新、老两种退休养老金计发办法的客观存在。企退人员退休养老金，是按照缴费性的待遇计发办法，计算与核定退休养老金的，由于新的缴费性的待遇计发办法的目标替代率偏低太多，这是造成并导致企退人员平均养老金水平明显偏低的根本原因之所在。而机关事业退休人员，则是继续按照本人退前工资的一定比例的老办法计发执行，本人退前的基本工资越高，连续工龄越长，则退休养老金的计发比例，也就越高。
在养老并轨改革以后，也就是在机关事业单位退休中人的十年过渡期间，由于新、老计发办法相比较时的新办法，也就是原企业办法被暂时擱置，这就是老计发办法所计算的“预发养老金”，得以应运而生，走上台面的政策原因之所在。与此同时，经过调整与改造后的新的中人过渡办法，才姗姗来迟，浮出水面。这主要体现并反映在以下几个方面：一是制定了老办法的工资增长率办法，让老办法的计发基数，在以2014年9月底前的工资作为计发基数的基础上，能夠审时度势，得到水涨船高；二是分解细化并加大了视同缴费指数的权重占比，各地按授权制定了新的视同缴费年限的指数表，这让机关事业单位退休中人的视同缴费指数的核定水平大大提高；
总之，历史沿革与客观存在告诉我们，所谓的退休养老金双轨制，在养老并轨改革之前，是长期客观实际存在的，表现形式是新、老计发办法的实际运作及其造成的待遇水平落差不断扩大；在养老并轨改革以后则表现为，继续以新的形式与面貌在客观实际运行着，而这个新的双轨制是通过退休中人养老金的重新核定，也就是通过提高视同缴费指数的权重，表现为退休养老金替代率水平的大幅度提高来运作与实现的。
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