日本正式进入70岁退休时代，背后意味着什么？对我们有什么影响吗？
日本进入70岁退休时代，个人感觉对我们来讲应该没有什么影响，毕竟不是同样的国家，国情不同，对于退休年龄，每个国家的规定都是不一样的，都是从自己国家的实际情况出发来制定的。
我们国家对于退休人员年龄的规定，虽然一直都在讨论人员退休年龄的延迟，这也应该和日本没有什么关系的。只是从我们自己国家的国情出发，来考虑延迟退休年龄的。
日本进入70岁退休年代。背后意味着什么？
我们国家的退休年龄延迟，其实也已经讨论了很多年了，但是一直都没有落地实施。日本政府将正式实施《改定高年龄者雇佣安定法》。这个法律的实施也就意味着日本的老年人正式进入了70岁退休的时代。当然日本的这部法律在目前来讲，并没有强制实施。由于日本的劳动力不足，和养老储蓄金的压力，是造成70岁退休的重要原因，老龄化问题严重，年轻人越来越不愿意生孩子。
对我们什么有影响吗？
日本正式进入70岁退休时代，对我们来讲并没有多大的影响，不过却是为我们敲响了警钟。前面已经讲了，虽然我国也一直面临着人口老龄化问题，也面临着生育意愿下降的问题，也在考虑适当延迟退休年龄。但是这一切都是慎之又慎，从我国的实际国情出发的。当然，要说影响，日本的这项规定给我们带来了一些启示，因为日本的现状，在我们国家也已经出现了苗头。在我国出生率很高的60年代70年代，那时候出生的人们都已经步入了老年时期，那时候每家最少的孩子都是三四个，我记得最多的一邻居家有10个孩子。现在每家基本上都是一个孩子或两个孩子，有三个孩子的都很少。这也就意味着老年人多了，年轻人少了。
我国已经开始实行鼓励生二胎政策。
众多的人已经步入了老年行列，然而新生力量明显不足，国家为了维护人口平衡，已经开始实行了很多的鼓励措施，鼓励生二胎，比如，给予二胎家庭适当的财政补贴，缓解二胎家庭的经济压力。廉租房和经济适用房等政策向二两孩家庭倾斜。对两孩家庭提供额外的医疗保险待遇等等优惠政策。相信在国家政策的鼓励下，老龄化和年轻力量不足的情况在不久的将来能够得到改善。
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一、我国城镇社区互助养老实践探索
（一）青岛模式
1、整合资源，不断创新。为了有效缓解养老问题对市民家庭、政府和社会造成的负担，青岛市结合实际情况，重新整合资源，在居家养老、社区养老等传统的养老模式的基础上，创新建立了社区互助养老模式，成效十分显著。
青岛市建立的这种养老模式中，在各个社区设立互助养老点，由政府负责为互助养老点购买娱乐设施、补贴水电费等，并加强引导扶持、组织开展活动，经济条件相对宽裕的老人家庭提供活动场所，或者由社区内企事业单位提供闲置场所或提供赞助，有效整合了政府、社会和家庭资源。同时，养老互助点以老年人“自愿结合、互助养老、互相帮助、共建和谐”为基本原则，以“为社区老人养老创造健康快乐的生活环境”为理念，倡导由低龄老人照看高龄老人、身体状况好的老人照顾身体偏弱的老人，使老年人活动由以前的扎堆娱乐型向团结互助型发展，形成老人之间相互关心、相互照应、互相牵挂、相互帮助的良好局面。
2、和谐社区，成效显著。在政府的引导下，互助养老点经常组织开展扑克比赛等有益的活动，参与邻居节、读书节等全区性的文化活动，有效地提高了老人参与社区建设的积极性和主动性。同时，互助养老点还充分发挥老人们自身的组织能力、协调能力，组织竞技性文体活动，让老人们重新体验到比学赶超的乐趣，促使自我价值的实现，丰富老人晚年的精神生活。
3、互助养老，任重道远。社区互助养老是对现代社会养老模式的探索创新，但由于经济条件、观念更新等主客观方面因素的限制，当前社区互助养老模式的推广与老年人对社区互助养老服务的需求相比，还存在较大差距。如何使之适应经济社会的发展需求，实现社会和谐发展的总体目标，必须加强领导、增加投入、健全网络。
青岛市四方区根据老年人的身心特点和特殊需求，着眼于在社区养老上下功夫，通过政府在政策、资金、环境上的扶持和引导，探索创新了新型的社区互助养老模式，不仅满足了老年人高层次的物质文化需要，促进了四方区的精神文明建设，也体现了政府高度的公共服务意识。可以说，社区互助养老模式是社区养老的一种崭新的尝试，十分值得肯定。
（二）江苏海安模式
海安县在职参加社会养老保险人员达11万，离退休人员2.9万，在职人员与离退休人员的比例是4：1，通俗地讲就是4个在职人员负担1个老职工，随着人口老龄化的加剧，再过30年，这一比例将下降为2：1，与西方国家相比，我国是“未富先老”。每年4月是海安退休职工到社区养老认证的日子，退休人员状况一览无余。我们发现，大部分老年人普遍对社区周围发生的事情很少关心，很少参与社区内的活动，也极少运用社区资源。
江苏海安社区以记录服务时间、服务内容方式安排50-60岁老年人到生活不能自理的老人家里，像小时工一样为老人提供居家清洁、代缴水电费、心理防护，陪老人聊聊天、解解闷等等。服务者与被服务者之间不发生任何经济关系，只是把劳动时间进行“存”和“取”，这样既解决了部分高龄老人雇不起保姆的困难，又解决了部分工资偏低的低龄老人居家养老的后顾之忧，体现了社会统筹养老的精神所在。
（三）北京丰台模式
北京市丰台区西洼地社区是一个老社区，建于上世纪50年代，常住1006户，60岁以上老人占社区总人口的31.2%，空巢户占总户数的46%，老龄化程度比较严重。西洼地社区周边生活配套设施不完善，服务网点较少，老年人生活中遇到的困难比较多，2008年成立的居家养老互助会，受到了社区居民的好评，居家养老互助会实行会员制，分红本、绿本两种会员，持红本者为志愿者，持绿本者为受助者。考虑到社区老人不想麻烦别人及自卑心理，社区内决定让需要服务的居民每年交10元会费，用于互助会购买必要的服务用品。志愿者的付出，也将作为“爱心储蓄”，提供义务服务满5年，今后可终身享受服务。
二、互助养老探索阶段的主要问题
互助养老模式目前已经在多个省市试点，在许多地区取得了显著的成效，但是针对社区互助这一养老方式，各个社区中的居民有的反对有的赞成，在实施不断进展的过程中也遇到了一些问题。
（一）老年人的个人自由受限
目前，我们发现许多老年人对社区发生的事情很少关心，他们平时的生活大多局限于在家里做些家务，照看孙子、孙女等。所以有的老年人认为这种新型的社区“互助型”养老模式，会影响到个人自由，使他们没有时间去照料家中的事。所以这种养老模式需要转变为以自愿为前提，在不限制老年人个人自由的基础上去实施。
（二）“银色银行”制度设计缺陷
江汉区“银色银行”于2009年8月28日正式启动。该区老龄办主任方三勤介绍，当时是采取老年人自愿报名、社区群干推荐等方式，根据社区最需要帮扶的老年人数量，按一定比例招募社区老年志愿者，上门为需要帮助的老人提供服务。当志愿者本人及配偶需要帮助时，可向社区老协提出申请，由老协安排护理人员上门服务。
这一模式启动三年来，发展并不顺利，有的服务单靠手写记录，一旦记录丢失就无法找回，并且志愿者们有“存”无“取”至今无一人回领“爱心服务”。“银色银行”发展遇到瓶颈，并不代表它是失败的。只是它的组织体系尚未成熟，市民养老观念尚未转变。资金、技术等也不充足。需要民政、教育、工青妇等部门都应参与配合，必要时请企业和专业养老机构参与管理，这一制度就能有很大的改观。
（三）互助养老缺乏稳定性
呼和浩特市成立的首家自发组织的互助敬老院，使首批空巢老人过上了集体生活。形成了集中养老、吃住免费、自管互助的敬老院，给老人们实实在在地解决了最基本、最迫切的生活困难。目前，互助敬老院完全靠社会爱心人士捐助，但是这样的大锅饭能吃多久，仍然是个未知数。
隐忧的是，目前这种互助养老模式并不稳定。要是有一天养老院没了粮食，办不下去了，老人们就要先各回各家。等化缘回来有了钱、有了粮食才能再开伙。这意味着，爱心力量稍有松懈，老人们就得恢复从前的生活状态。虽然当今公益事业蓬勃发展，但仅靠爱心人士支撑，互助养老能走多远还真是个问号。
（四）由自发向自觉转变缺乏制度安排
现阶段的城镇社区老年群体“互助养老”还处于探索阶段，处于老年群体的自发摸索阶段。如何从老年群体的自发转向自觉探索，自觉普及，我国城镇管理制度设计方面，还处于制度设计的空白或缺失。如，对互助养老的资金支持制度、设施投入制度、互助养老内容统一、规范化制度设计等等，所有这些制度性安排，还没有成为政府管理制度的有机部分，至少在县区一级政府还没有成为公共管理制度安排的构成要素。
三、日本互助养老的经验借鉴
（一）日本“邻里互助网络”建立的经验
日本社会转型后所形成的现代都市社区，居民间共通性的减少和异质性的增多，使得社区内部无法达到均衡和共同的意识，而培养市民（居民）的主体意识，更多地顾及个体的需要，在社区层面上发展个性化的组织生活以构建公共性社区生活的要求便日趋迫切。共建和谐美好的社区生活，除了如相当于居民委员会这样的传统地缘组织的协助之外，更需要居民自身的积极参与和配合，如自发组成的邻里互助网络。这些团体在吸收志愿者成员之后，将人力资源进一步组织化和合理配置，从而形成了一种新的人际网络，促进了社区组织结构的优化。
（二）互助活动制度化、规范化、快乐化
邻里互助网络主要是通过协会所组织的各种活动来实现高龄老人之间的互助或对他们的帮助。从已开展的活动来看，主要包括聚会、聚餐、无障碍旅游及健身等几个类型。而且在活动展开时，主办人将一些关怀主题如医疗保健、生活防范及实务援助等融入其中。这样，使老人们既排遣了孤独，又增加了自我保护等生活技能。
（三）日本互助养老生活方式的启示
这样的邻里互助关系网络之所以能够建立起来，得益于以下几方面的因素：第一，来自于市民、居民的自觉性和主体性。第二，来自于伙伴意识和平等民主的观念。第三，来自于家庭主妇们的生活智慧和灵活处理事情的方式。第四，核心人物的领导能力和“专业”的态度。
四、普及城镇社区互助养老模式的制度设计与管理思路
（一）普及老年群体的互助伦理观念
1、普及老年助人为乐的道德规范。老年伦理最大误区之一就是“以邻为壑”，一些老年朋友总是把不愉快的生活挫折汇集大脑，在社区互助养老的模式下，我们要多向老年人普及助人为乐的道德规范，鼓励他们慈悲为怀乐于去帮助他人，尤其是身边其他需要帮助的老年人，让他们了解助人为乐不仅是中华民族的传统美德，也能增强老人独立完成某种工作的自信心，提高老人的自我效能感，从而促进身心健康，减少他们的孤独感。这样，就能使这种互帮互助的养老模式更好地开展下去。
2、支持各种宗教组织的慈善信仰教育。要教育老年人有信仰，因为有信仰的人，无论信佛陀、主、上帝或者其他，都是信仰善、信仰美、信仰真！因为有信仰，才能舍弃财富，花费精力，纯粹帮助别人，不求回报。要教育老年人有信仰，教育他们把与人为善落实在彼此之间互帮互助的行动上，这样才会改变社会的风气，让善长存。
3、树立互助型的老有所为典型。榜样的力量是无穷的，身边的榜样更是无穷中之无穷。互助组织定期选出思想健康向上、具有长者风范、家庭和睦、在群众中有较高威信的老年人，作为榜样。评为“老有所为楷模”，这一做法十分值得互助型养老模式去借鉴，社区可以定期评比出年度或季度“老有所为之星”调动老年人互相帮助的积极性，同时优秀典范的实际也值得大家一起学习。
（二）城镇社区互助养老机构设置
1、完全自愿进出制度设计。城镇社区老年群体“互助养老”模式要建立在民主、自由的基础上，在照顾老年人生活的同时，不影响和剥夺老年人自身的权利。完全自愿进出制度是指社区里的老年人可以自愿加入到互助养老的队伍中，享受社区互助服务。也可以不参加到这一模式中，是否加入全凭老年人自己的意愿。
2、互助领袖民主选举制度设计。互助养老团体中的领军人物是不可或缺的。遵循民主原则，这一领袖人物，需要由社区互助养老群体自身选举产生。他们本身需要有专业的态度，甚至为了这项事业不断学习，取得专业资格，即使如此，在处理重要问题上，他们还会将自己放在“渠道”的中介位置，而借助专家和专门机构的优势，寻求最快最妥当的解决方式。这样，选举产生的老年领袖有威信和说服力，在协调各项事务上也更加有优势。
3、资金管理完全公开透明。社区互助养老模式的资金管理和来源要完全公开透明化，让社区居民了解每一笔互助养老资金的来源和用处。资金来源主要分为四大部分：财政补贴或福利基金、慈善基金、社区居民捐助、县区范围的社会捐助。将这四部分资金来源分类输入社区网络平台，要充分有效地利用资金，认真规划老年群体在生活娱乐上的补贴。同时，多为老年人的健康着想，运用资金对老年人做定期体检，并为老年人购置常用的医疗器械、药物等。
4、明确互助重点对象以及重点内容。要建立互帮互助的群体养老模式，首先要明确重点帮扶对象，在社区中重点需要帮扶的老年人类型有：空巢老人、丧失自理能力的高龄老人、具备自理能力的中高龄老人、残疾老人和独居老人。不同种类的老人需要的帮助内容是不同的。丧失自理能力的高龄老人社区互助组织需提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、送饭、心理疏导等生活照料服务；针对空巢家庭的老人，因身边没有子女照料需要比较多的生活服务，如家政服务、医疗服务，同时可以鼓励他们多参加社会公共活动，更好地体现他们的重要性，提升他们内心的存在感，使他们身心得到愉悦；具备自理能力的中、高龄老人，可以为他们设立一个康复护理中心，白天在社区一同进行康复护理活动，同时可以消除寂寞有益于身体健康；残疾老人、独居老人需要结合政府救助，为他们开设应急呼叫电话、组织其他老年人开展一对一帮扶活动，以保障他们的安全。
（四）互助养老的老年互助技能培训
1、邀请医疗、心理等各类相关专业人士志愿培训。由于许多老年人缺乏医疗急救知识和对老年人的护理知识，使互助养老模式无法正常开展，对此社区可以邀请专业的医疗工作者以及专业的心理健康人士，为社区老年群体提供义务辅导。
2、驻地企业无偿提供培训基地的沟通。邀请社区内企事业单位提供闲置场所为互助老年群体进行培训，不仅可以丰富老年人的生活，同时还可以提高企业知名度，促进社区经济发展，十分有效地整合社区资源，同时要落实老年群体互助的培训地点。
3、鼓励支持知识型老年人参加互助技能培训。社区可以建立老年人人才中心，让有一技之长的老年人自愿报名，实现老有所教、老有所学，鼓励知识型老人为其他老年人进行培训学习，这样，不仅可以使老年人学到东西，而且还实现了许多老年人的自身价值，弥补了他们在退休后心灵上的空缺。鼓励大家互助互学，相互咨询，定期交流学习心得。
（五）完善社区互助养老服务设施
1、老年养生讲座。为使社区老人们了解健康生活常识，养成良好健康的生活习惯，提高老人的生活质量，互助养老组织可以定期举办老年养生知识讲座，让老年人学习现实生活中的相关养生保健知识，对老人饮食、运动、心态调整等方面给予科学指导，增加对疾病的认识，转变观念，从过去的看病、医病向防病保健的意识转变。教会老年人通过科学方法，平衡膳食，适度运动以促进身体健康。
2、老年心理咨询服务。社区中很多独居、空巢老人都患有不同程度的心理问题，但却很少有人能主动找心理咨询师咨询。所以，互助组织要为老年人开设专门的心理咨询服务。老年人心理问题形成的原因很复杂，一般都是环境、人格等多重因素长期作用形成的。很多老年人出现心理问题后，都会出现一些异常行为，如失眠、食欲降低、焦虑、烦躁等，这些现象的背后其实是心理疾病在作怪，所以，必须要防治老年人患上心理疾病。社区对于行动不便的老人，就要发挥互助组织的作用，通过一帮一互助的方式，定期上门服务，根据每个老人的情况，量身打造个性化的服务菜单，让他们感受到关爱。
3、老年自我保护帮扶和预警教育。为提高老年人自我保护和安全防范能力，保证他们安定和谐的生活，社区互助组织可以定期举办“老年人自我保护知识讲座”，邀请社区民警结合当前针对老年人的诈骗案件，采取以案讲法的形式，向老年人讲解安全防范知识。提醒大家要提高警惕，加强安全防范，看病、购买物品一定要到正规的医院、商场，不能因贪图小便宜而吃亏上当，切实维护自己的合法权益，组织大家观看“安全防范”宣传片。
4、老年文体活动中心。互助组织要多在社区举办丰富多彩的文体活动，例如：老年合唱团、健身操、戏曲俱乐部等活动。坚持以活动为载体，通过开展社区文体活动，愉悦老年人身心，丰富广大老年人精神生活。积极挖掘社区文化资源，从老年人喜闻乐见的文化活动入手，利用社区活动广场等资源，组织文艺汇演、亲子互动游戏等形式多样，丰富多彩的文化活动，把社区文化渗透到街道的各个角落。同时，社区的图书室、棋牌室、微机室、健身室等活动场所，无偿向社区老年人开放，实现了社区资源共享，让老年群体在健康向上的氛围中，接受现代文明的熏陶，所有这些都有力地促进了社区精神文明健康发展。
日本养老保险经办服务体系的启示
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随着经济、医疗和社会的发展,人口老龄化已成为人类共同面对的课题。老龄化并不单指寿命的延长、老年人口数量的增加,而是指老年人口占总人口的比例,以及这一比例的增长幅度大小。根据国际人口学会编著的《人口学词典》定义:65岁以上的老年人口比例达到7%的人口结构称为“老龄化社会”(AgingSociety),65岁以上人口的比例超过14%,叫做“老龄社会”(AgedSociety)。目前,世界上主要发达国家都已经进入老龄化社会,许多发展中国家正在或已经进入老龄化社会。1999年中国也进入老龄化社会,是较早进入老龄化社会的发展中国家之一。人口老龄化给中国的经济、社会、政治、文化等方面的发展带来了深刻影响,也使相应的社会保障政策调整变得日益紧迫。本文主要介绍日本老龄化及其老年人福利保障的发展历程,为中国应对老龄化的压力,建立健全的社会保障体系提供一些借鉴或启发。
一、日本老龄化状况及其趋势
日本老龄化的第一个特点是发展速度快。
日本的老龄化进程虽然开始比较晚,但是发展速度非常快。2000年已经基本赶超了欧美其他发达国家,成为世界上人口老龄化发展速度最快的国家。人口老龄化速度的国际比较见下表:
日本的老龄人口从7%增长到14%仅用了24年,除了中国老龄化速度与日本接近之外,欧美国家均需要40～100多年的时间。日本的老龄化速度是这些国家的2到5倍,目前高居世界之首。
日本老龄化的第二个特点是老年人与子女同居率比例的下降。
日本国立社会保障与人口问题研究所的统计资料显示,1980年老年人一个人单独生活的比例为8.5%,老年夫妇独居的占19.6%,老年人家庭(两者之和)的比例合计为28%,而与子女同居的家庭比例(包括18岁以下未婚子女和已婚子女的同居)高达69%。但到了2004年,老年人家庭的比例超过50%,与子女的同居率下降到46%。(见下表)这说明传统的家庭成员对老年人的照顾(赡养)方式正在发生着改变。
与老年人护理息息相关的“社会关系资本”也呈现不断削弱的趋势。日本内阁府大臣官房政府宣传处分别在1975年和2004年对社会意识进行了民意测验,回答“与邻居亲密交往”的比例1975年为53%,2004年变为22%;从住所来看,回答“与邻居亲密交往”的,农村占35%,小城市占23%,中等城市占19%,大城市占14%。由此可见,“与邻居亲密交往”的比例在过去的20年时间里持续下降,这种下降趋势在城市、尤其是大城市最为明显。
而且在家庭和社会保障方面,农村和城市的情况也不相同。在农村地区,由于人口不断向城市的流出以及少子化的影响,使老龄化的进程加快,很多村落继续维持都显得比较困难。同时,加上农村地区社会医疗和福利的缺乏,老年人的生活状况异常艰难。在城市地区,子女均为上班族的家庭中,老年人通常白天独自在家,成为“空巢老人”,无法获得密集的社区服务,生活状况同样不容乐观。
随着老年人口绝对数的加大,医疗、保健福利变得日益重要,与此同时,老年人精神生活的丰富、身心健康的保障同样不可忽视。退休后的生活如何度过,是否存在“社会参与”的可能性?这也是日本老龄化进程中一直探讨的问题。
二、日本老年人福利保障制度的发展过程
日本社会保障制度的建立及发展成熟经历了3个阶段,老龄化的福利保障措施主要是在第二、第三阶段形成和发展的,下面按时间先后顺序分别予以介绍。
(一)基础准备期(战后到20世纪60年代中期)
战后,日本人的平均寿命年年提升,需要照顾的老年人数量迅速增加,而就业女性比例的扩大和小家庭的诞生,使独居老人增多、家庭式的看护能力下降,出现了一些老年人自杀、老年人虐待等看护问题,因此,日本政府在这一时期着力解决战后出现的问题,通过制定计划、颁布法律等手段,实施福利政策、建立保障制度。被称为福利基本法的福利6法就是在此时颁布的,〔包括《生活保护法》(1946年)、《老人福利法》(1963年)、《母子及寡妇福利法》(1964年)、《身体障碍者福利法》(1964年)、《精神薄弱者(弱智)福利法》(1964年)、《儿童福利法》(1971年)〕其中,1963年颁布实施的《老人福利法》强调了保障老年人身心健康和生活安定的重要性,规定了福利设施的种类,以派遣家庭侍奉员为主要形式的老年人居家福利服务开始出现。过去实施的生活保障法的福利对象主要针对低收入者,《老人福利法》颁布以后,老年人首次独立出来成为
福利保障的对象之一。
然而第一阶段的福利主要作为“措施”等行政行为来实施的,福利客体缺乏主体性,没有取得服务项目的决定权和选择权。除了国家提供的公共福利设施服务之外,民间福利的业务主要委托给社会福利法人。社会福利法人从国家领取运营经费,对政府存在直接的责任关系,对服务对象的责任范围不明确,福利事业者之间很难形成提高服务质量的竞争意愿。
(二)社会福利初建期(20世纪60年代中期到80年代末)
第二时期继续沿用第一时期已经成形的法律,社会福利目的从“救贫”转向“防贫”,一些具体措施开始应用于实践。
这一阶段日本处于经济高速增长期,一方面人们的生活水平不断提高,另一方面老龄化带来的社会问题也渐渐凸现出来。关于老年人的福利、保障理念开始形成,一些行政、社会福利部门等政府机构与民间个人层面的合作也开始启动了。例如,为了解决老年人福利设施不足的问题,1971年组建社会福利设施的五年计划开始实施。1976年东京地区对常年卧病在床老年人的上门看护服务开始出现,厚生省于1978年将这一服务推广至全国。1980年,在京都地区成立了“失智老人(老年痴呆症患者)之家”,这一组织在全国41个都道府县都设有支部。
1986年,国家修改了《老年人保健法》,设立了介于医院和家庭之间的“老人保健设施”,那些完成治疗,需要进行身体机能恢复锻炼的老人,可以利用社区内老人保健设施的日间服务,定期接受训练。
为了便于培养从事老年人上门看护服务的专门人员,1987年日本政府制定了《社会福利与老年人护理士法》。
但是,由于这一时期老龄人口的急速增加以及石油危机等经济状况的恶化,维持完全由国家推行的福利政策遇到了财政上的困难。因此,接下来的第三时期,修正了不断扩大的福利政策,福利基础构造改革(例如从设施服务向居家服务的转化)与财政改革同步进行。
(三)社会福利实践期(20世纪90年代初期到现在)
这一阶段,对前两时期制定的基础构架进行了大幅度的改革,“地方福利”的理念开始在老龄者福利领域形成。
福利目的从“防贫”转为生活质量的提高,福利方式从单纯的货币发放扩大到精神生活的照料,福利对象从贫困和无人照料的特定群体扩展到全体老龄人口和他们的家属,服务提供者从国家扩展到民间个人和事业团体,福利对象最终获得了选择和决定所享受服务的权利。
与这些变化相对应,日本政府出台了一系列的立案规划,如1989年的《推进老年人保健福利10年战略》(黄金计划),1994年的《新的推进老年人保健福利10年计划》(新黄金计划),1999年的《今后5年老年人保健福利实施方向》等,以及2000年颁布的《社会福利法》(成为以上修正的集大成)。《社会福利法》不但改变了以往社会福利事业法的名称,而且也修正了社会福利的目的和理念。《社会福利法》规定,社会福利的目的首先是推进地方福利,对个人日常生活给予必要的支持;享受社会福利的居民,应给予参与社会、经济、文化等各项社会交流的机会;福利计划的制定应反映居民、社会福利事业者,以及与福利事业相关方的意见等等。
1997年制定、2000年实行的“护理保险制度”将老年人福利制度和老年人保健医疗制度合二为一,受支援的对象由特定人群扩展到所有老年人。通过加入保险可以获得的生活帮助包括:被保险人入住到各种护理设施的护理保险设施服务,以及不断受到重视的上门护理、日托护理和短期看护等居家服务。护理保险制度实行以后,营利法人和非营利法人也加入到老人福利行业的领域中,与行政部门一起成为福利事业的主体。营利法人的服务主要局限在“护理保险法”规定的范围内、或可以获得一定收益的领域,老年人精神支援等方面,民间非营利团体和义务工作者作出了巨大贡献。前面提到,过去被保险人与福利行政机构的关系是不对等的,制度实行以后,老年人可以自由选择护理提供方和护理项目。更为重要的是,护理保险制度使地方根据具体情况的变化,变更护理保险计划的立案成为可能。2006年4月,厚生省又对护理保险进行了新的修正,推出了重视预防、建立社区型服务的护理医疗新体系,“地方福利”的理念得到深入贯彻。
三、日本应对老龄化的福利保障措施对中国的启示
日本作为后发资本主义国家,很多促进经济发展和完善社会保障的经验是值得借鉴的,尤其是在老年人社会福利领域。
过去,日本政府主要采取国家主导下针对特定老龄阶层的保障政策,而大多数老年人的护理主要是家庭成员、特别是女性的责任。但随着老龄化的进展和需要护理人口的激增,国家财政负担不断加重,传统社会观念逐渐弱化,单纯依靠家庭的力量渐渐不能满足需要,于是引入“护理保险制度”,老年人福利事业遵循了世界主要发达国家的普遍规律,向着市场化、社会化的方向发展。而日本的独特之处,是在家庭、市场、国家之外,充分发挥了市民组织(志愿者、民间非营利团体、传统地区组织)的作用,在公共福利制度的基础上对福利资源的灵活运用。应对老龄化的措施方面,日本的经验可以被很多具有相似文化背景的亚洲国家所借鉴。
中国作为世界第一人口大国,庞大的人口基数使将来老龄化的规模和速度绝不亚于日本。根据第五次人口普查的结果显示,2000年11月中国65岁以上人口达到8811万人,占总人口的比例超过7%,也步入了老龄化国家的行列。与其他国家相比,中国老龄化除了以上提到的规模庞大和发展速度快的特点之外,还具有地区差异大、人口高龄化与经济发展不平衡、家庭抚养能力减弱和应对老龄化的制度准备不充分等特点。面对老龄化的巨大压力,中国在老年人社会保障方面与其他国家相似,首先从法律上给予了充分的重视,在国家的基本大法《宪法》和《中华人民共和国老人权益保护法》(1996年制定)等法规纲要中,对老年人权力、社会参与等多项内容做了明确的规范。现行体制下,老年人社会保障的实施主体主要是民政部门等政府机关,以及中国老龄者问题全国委员会(1995年改为中国老龄者协会)和全国老龄工作委员会(1999年成立)等议事协调机构。因为还没有形成像日本那样成熟的老年人福利保险制度和年金制度,以及中国城市农村二元结构的影响,目前老年人福利保障仍然基本面向特定人群,例如养老保险制度主要覆盖城镇企事业职工和灵活就业人员,以及少数农村地区参保人,医疗保险目前只覆盖城镇企事业职工和灵活就业人员。老年人护理项目与世界其他国家相似,包括设施服务和居家服务。城市老年人设施服务比较健全,包括老年人福利院、养老院、老年公寓、老年人服务中心等,农村的敬老院目前只能收容无法定供养义务人、无劳动能力、无生活来源的部分老年人。居家服务方面,以2001年开始实施的“全国社区老年福利服务星光计划”为代表的社区服务渐渐成形,但目前还不成熟。
虽然我国老龄化程度还比不上日本那样严重,但老人绝对值数量已居世界之冠,因此在老年人福利保障方面必须未雨绸缪,我们可从日本等老龄化国家汲取经验,探索和完善符合我国国情并能取得真正实效的福利政策。
(一)护理服务市场化,服务主体多元化
同日本类似,中国在老年人福利方面,除了国家根据财政状况建立保障制度之外,目前仍然延续着家庭成员、血缘关系等照顾老人的传统习俗。因为具有血缘关系的家庭亲情不仅可以满足老年人的身体护理,而且可以满足老年人的心理慰藉,这是其他护理方式无法达到的,因此家庭的作用继续占主导。但是,随着家庭趋向小型化,独生子女家庭增多,妇女广泛就业,老年人寿命延长,要护理比例的增大,政府的保障能力和家族的护理能力渐渐无法满足实际的需要。所以充分发挥市场的灵活性,依靠社会力量,开发志愿者、非营利团体等多样化的福利资源成为解决老龄化问题的一条有效途径。
发挥民间团体的作用,建立居民与行政机关沟通的有效桥梁,将老年人的需要及时反映到有关部门,再针对需要,对实行中的政策和服务项目及时做出调整。
(二)加强老年人居家护理服务,建立一种便利、公平、高效的援助体系
目前,鉴于我国现有经济发展水平,政府财政投入有限,建立大规模的老年人保健设施,引导老年人到服务设施实现医疗、护理等的规划在短期内无法实现,因此仍然以居家分散护理为主具有更广泛的适用性。民政部门可以组建医疗机构和志愿者为主的家访服务队,不但对高龄老人、残疾老人,而且对全体离退休老人都定期进行保健知识的传授和辅导,重视预防体系建设,使只需生活护理的老人从医疗体系中剥离出来,让医疗保险制度起到应有的实效,节约宝贵的医疗资源。同时,国家投入一定财力建立专门的护理设施,对不宜居家护理的老人在设施内集中护理,享受护理方式由专门机构认定。
(三)完善法律体系,形成老年人福利保障服务网络
日本1963年成立的《老年人福利法》不但包括老年人设施福利对策、居家福利对策,还包括老年人生存价值等方面内容,成为老年人福利制度创建的基本依据。同时,与此配套的保健、医疗、住宅、教育、劳动等相关法律也渐渐出台,这为日本从容应对老龄化带来的社会问题提供了保障。而我国在老年人福利保障方面虽然制定了大量法律法规,但老年人社会保障制度的基本法《老年人福利法》至今尚未成形。因此在老龄化问题日益严峻的今天,我国急需完善与老年人社会保障相适应的法律体系。
通过优惠政策鼓励社会资金举办老年人护理机构,并由民政部门制定专门规章加以管理。同时对社区老人福利中心的从业人员进行严格培训,提高服务质量。最后也是最根本的,是有计划的改革养老保险和医疗保险制度,扩大参保人的范围,通过建立个人账户制度,强化个人养老意识,建立多层次的基金筹集模式,努力实现老年人福利保障服务的可持续发展。
以上介绍了日本老年人福利保障措施对中国的几点启示,还需要强调一点的是,日本的老龄化是伴随着战后经济的高速发展而不断加深的,是社会、经济发展的自然产物,而中国却是在经济还不十分发达的时候,老龄化问题却加速到来,因此在思考应对中国老龄人口的社会保障时,需要考虑到中国相对其他国家“未富先老”的特殊性。在重视老年人福利保障的同时,强调经济发展的可持续性,构造适合中国国情的劳动力市场制度,建立起相关的配套改革也是非常重要的。
根据“中国人口老龄化发展趋势预测研究报告”,21世纪中期将是我国人口老龄化最严峻的时期,在老龄化高峰期到来之前,必须做好充分的准备,采取强有力的应对措施,完善老年人社会保障制度,确保社会健康稳定的发展。
国外老年护理对我国的启示
老年护理的制度保障。日本政府将政府、非营利组织、家庭和个人在老年护理中的权责纳入法制化轨道，避免了随意性，这是老年护理发展的法制基础；政府的财政支持是日本老年护理发展的经济基础；而中央政府与地方政府分权，老年护理的财权和人事权逐渐向地方政府倾斜，是发挥地方政府积极性，提高老年护理效率的制度保障；护理人才的专业化，为提高老年护理的质量提供了人才保障。中国老年护理的发展也面临着老年护理政策的法制化问题，需要通过相关的法规，明确各级政府、各个部门、政府与民营老年服务机构等在老年护理中的权责，尤其要明确政府对老年护理的财政投入，这是老年护理发展的关键问题。
多方参与的支持系统。随着中国人口老龄化日趋严重，患慢性病而需要照顾的老年人日益增多，以及人口流动加速、女性的职业化和家庭的空巢化，中国老年护理的需求与供给之间的矛盾将日渐突出。政府一方面需要不断强化在老年护理中的财政支持、政策引导和法制规范等方面的作用；同时，还需要通过财政、税收、宣传等手段，真正调动起地方自治组织和非营利性组织在提供老年护理中的积极性；而老年人个人和家庭在老年护理中的作用也不容忽视。所以，如何建立起一个多元而有效的老年护理支持系统，政府需要在其中扮演重要的资源整合者角色，这也是未来老年护理发展的必然要求。
服务主体的自主性。在老年护理发展过程中，日本政府很重视发挥地方政府、非营利性组织和一些商业性组织的自主性。这个问题的实质是：中央政府、非营利性组织、服务享受者、地方自治组织在服务过程中的权力如何分配和平衡的问题。中国在发展老年护理的过程中，要发挥政府的主导作用，这种主导主要表现在财政支持、监督管理、评估等方面。但在具体的操作层面需要调动地方自治组织、非营利性组织和服务享受者的积极性，并充分发挥地方的自主性。首先，让老年服务需求者参与老年服务政策的运作过程，以保证有限资源的有效和合理利用。老年群体参与服务政策的制定，积极配合政策的执行和评估，这是监督和纠偏地方政府、非营利组织不当行为的有力武器，也是保证老年服务政策运行效率的重要因素。要做到这点，就需要真正落实以“服务者为本”、以“老年人的需要”为导向的服务理念。其次，需要调动地方政府和自治组织在制定老年服务政策过程中的自主性，从而保证其提供的服务具有较强的针对性和有效性。中国的地方自治组织的行政化负担过重，财政支持力度不足，且主要“对上\”负责，所以，如何“减负”，增加财政支持和“对下\”负责，就成了地方自治组织的自主性能否发挥的重要影响因素。最后，通过财政支持、落实优惠政策等手段，调动非营利性组织参与老年护理事业的积极性和自主性。
专业人才的培养。行政化的老年服务工作已难以适应个性化、人性化、高质量的护理服务需求，这也是目前一些养老机构吸引力不够的原因之一。随着医疗与护理的分工，居家养老、机构养老中的相关工作人员的素质也需要不断提高，这样才能满足老年人不断提高的护理要求。目前我国的护理行业还停留在关注老人的基本需要方面，老年人精神文化生活和心理健康等方面的需求都不同程度地受到了忽视。要提升老年护理品质，就需要引入一些专业人才。而收入普遍偏低和社会地位不高的现实又严重制约着护理专业人才进入老年护理行业。
总之，中国传统的家庭照顾已受到工业化、城市化发展的严重挑战。中国未来的老年护理事业，需要政府、社区、非营利性组织、志愿组织等与家庭密切合作，共同分担照顾老年人的责任，这是历史发展的必然趋势。
